Местное самоуправление в Российской Федерации

Местное самоуправление – гораздо более древний общественный институт в сравнении с государством. Наши далёкие предки десятки тысяч лет вполне успешно им обходились.

Собирались для обсуждения самых важных вопросов. А решать не самые важные доверяли старейшине или вождю, которых сами же избирали за их мудрость или силу и отвагу.

Эти древние традиции достаточно долго вполне себе успешно уживались с органами государственной власти. Вспомним о вече в древнерусских городах, о сохранявшейся вплоть до начала ХХ века крестьянской общине…

Процесс централизации в русских землях, на лидерские позиции в котором постепенно вышли московские князья, проходил в условиях, не способствовавших дальнейшему развитию местного самоуправления. В период монголо-татарского нашествия влияние земщины (в старину так называли гражданское население, людей, которые жили на данной территории – «земле) значительно ослабло. В руках князей сосредоточились огромные земельные владения.

Они уже не прислушивались к мнению земщины, стремясь все государственные вопросы (например, установление налогов), по примеру татарских ханов, решать единолично.

Местное управление опиралось на систему кормлений. Великие князья (а затем цари) назначали в регионы (уезды) своих наместников. Те часть собранных налогов не отправляли в казну, а оставляли себе в качестве жалованья – «корма». Контролировать их деятельность из центра было крайне сложно. Зачастую «кормленщики» просто грабили население, значительно перекрывая установленные нормы податей.

Своего апогея эта ситуация достигла в период так называемого «боярского правления». Вы, вероятно, помните, что он приходился на период малолетства Ивана IV, оставшегося круглым сиротой в возрасте 8 лет.

Взяв бразды правления в свои руки, молодой царь многое сделал для укрепления центральной власти. И в то же время в какой-то степени попытался возродить местное самоуправление. Говоря о развитии русского права, о Судебнике 1550 года, мы упоминали о губных и земских старостах. В каждом уезде их выбирали, соответственно, дворяне и черносошные крестьяне. Старосты осуществляли суд по разбойным и татиным делам (наказывали убийц и грабителей), ограничивая власть наместников. Выборной была и должность целовальников, полицейских того времени.

В период Смуты, когда сильной центральной власти какое-то время фактически не было, население само выбирало даже воевод (они выполняли военные, судебные и административные функции). Но укрепление государства после окончания Смутного времени сопровождалось бюрократизацией управления. Земское начало на местах вытеснялось. Главную роль в нём теперь играли чиновники. Те же воеводы уже назначались царём, выборные органы переходили в полное их подчинение.

Попытки реформирования системы местного управления предпринимались в XVIII веке. Наиболее успешные из них были проведены Екатериной II.

Жалованные грамоты дворянству и городам (они были изданы в 1785 году) формировали систему сословного самоуправления: уездные и губернские дворянские собрания и градские думы. При Павле Первом их права были серьёзно урезаны и в дальнейшем они очень сильно зависели от губернатора.

Большой шаг вперёд в этом направлении был сделан в 60–70-е годы XIX века. Вы, разумеется, поняли, что речь идёт о земской и городской реформах.

Не будем подробно рассказывать об этих знаковых для России событиях. Вспомним только некоторые моменты. Земства, создававшиеся в уездах и губерниях, и городские думы были всесословными органами. Правда, избирались они по куриальному принципу (вы ещё не забыли, что это означает?), выборы были неравными и непрямыми. Местное самоуправление не могло вмешиваться в политические вопросы. Но полномочия в развитии социально-экономической и культурной сфер региона у них были достаточно широкие. Большое значение имело открытие земских школ и больниц, меры, предпринимаемые для благоустройства городов, ремонта дорог.

После Февральской революции 1917 года Временное правительство предприняло попытку дальнейшего реформирования системы местного самоуправления. В мае был принят пакет законов о земской и городской реформах. Но времени на их воплощение в жизнь не было. В результате Октябрьского переворота к власти в России пришли большевики. А у них были свои взгляды на государство и самоуправление.

Земства и городские думы были заменены системой Советов. Внешне она была очень демократична. Конституция СССР 1936 года (и, соответственно, Конституция РСФСР 1937 года) отменяла все ограничения избирательного права граждан, связанные с социальным происхождением. Выборы становились прямыми, вводилось тайное голосование. Избиратели давали «наказы» своим депутатам, могли отозвать тех, кто не оправдал доверие. Вспомним, что депутатский мандат такого рода принято называть императивным.

Но фактически относительную независимость и самостоятельность местные советы имели лишь в 20-е годы ХХ века, в период нэпа. Партийное руководство ими сохранялось, ни о какой политической оппозиционности речи, разумеется, идти не могло.

Но вопросы землеустройства, благоустройства населённых пунктов, часть промышленности, сферы услуг и местный транспорт были переданы под местное управление. Создавались также коммунальные (муниципальные) банки.

Выборы в Советы всех уровней до середины 1980-х годов были безальтернативными. Кандидатуры в каждом избирательном округе подбирались комитетами компартии. При этом строго соблюдались нормы представительства разных категорий избирателей: рабочих, крестьян и интеллигенции, мужчин и женщин, молодёжи, коммунистов и беспартийных. Советы разных уровней жёстко вписывались в иерархию власти, то есть нижестоящие подчинялись вышестоящим.

Подобная система не являлась самоуправлением в истинном понимании смысла этого термина. Советы своими решениями, по сути дела, лишь юридически оформляли те постановления, которые принимались соответствующими партийными органами, или выполняли указания сверху. Неслучайно исследователи выделяют особую – советскую – модель местного самоуправления, подчёркивая её декларативность.

Наверное, у вас возник вопрос о других моделях местного самоуправления. Вкратце охарактеризуем их, чтобы в конце урока вы смогли поразмышлять над тем, какая из моделей присуща современной России.

Англосаксонская модель своими корнями уходит в XI столетие. Вильгельм Завоеватель предоставил самоуправляющимся английским общинам очень широкую автономию, в том числе в политическом управлении местными делами.

Они могли не только самостоятельно выбирать способы исполнения королевских указов (например, распределять бремя уплаты налогов на местных жителей), но и заниматься нормотворчеством (принимать различные правовые акты и вершить суд).

Эта тенденция с течением времени лишь углублялась. И в настоящее время органы местного самоуправления в Великобритании, Канаде, Австралии и других государствах, где принята эта модель, не контролируются государством напрямую, через вертикаль власти. Это происходит косвенно, через налоговую и судебную системы. То есть несоблюдение местными органами законодательства наказывается (и достаточно жёстко) по результатам судебного разбирательства.

Для континентальной модели (она распространена в большинстве стран Западной Европы, Латинской Америки, Африки, Ближнего Востока) характерна большая степень государственного вмешательства в деятельность местного самоуправления. Все функции и полномочия его органов регламентированы и закреплены в правовых актах. Специальные государственные чиновники осуществляют надзор за их деятельностью, могут приостановить их решения или даже распустить их.

В ФРГ, Австрии, Японии действует смешанная модель местного самоуправления, своеобразный гибрид англосаксонской и континентальной.

В Российской Федерации в 1993 году деятельность местных советов была прекращена. Новая Конституция гарантировала самостоятельность местного самоуправления, в том числе и его право определять структуру своих органов.

Первый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят в 1995 году. Но в него вносились бесконечные поправки и дополнения, и в 2003 году был принят новый вариант закона. Окончательно он вступил в силу в 2009 году, но продолжает дорабатываться.

Основой системы местного самоуправления является муниципальное образование. Это населённая территория, население которой самостоятельно решает вопросы местного значения непосредственно или через специально созданные органы (они могут быть как выборными, так и невыборными). Закон выделяет следующие виды муниципальных образований.

Муниципальный район состоит из нескольких сельских или городских поселений, расположенных на одной территории.

Сельское поселение – один или несколько сельских населённых пунктов: сёл, деревень, станиц, хуторов, аулов, кишлаков...

Городское поселение – небольшой город (с численностью населения, как правило, менее 50 тысяч человек) или посёлок городского типа. К нему могут относиться и окрестные населённые пункты, которые сами по себе муниципальными образованиями не являются.

Органы местного самоуправления сельских и городских поселений имеют право решать, какими им быть. А также формировать и расходовать по своему усмотрению местный бюджет, устанавливать местные налоги, управлять муниципальной собственностью, заниматься охраной общественного порядка, создавать условия для отдыха и досуга граждан.

Полномочия органов самоуправления муниципального района гораздо шире. Кроме уже названного, они занимаются развитием дошкольного, начального, основного и среднего общего образования, здравоохранения, торговли, сферы бытовых услуг, общественного питания и другими важными для населения вещами.

Схожие полномочия имеют органы самоуправления городского округа. Это отдельное от района муниципальное образование – город, где, как правило, проживает более 50 тысяч человек. Интересно, что городские округа и городские поселения могут быть приблизительно равны по числу жителей, но статус и возможности их органов самоуправления самостоятельно решать те или иные проблемы будут отличаться.

В России более 500 городских округов. Три из них – с внутригородским делением. Районы таких городов являются муниципальными образованиями. Так же, как и отдельные части городов федерального значения – их внутригородские территории.

Мы неоднократно упоминали органы местного самоуправления. А что, собственно говоря, к ним относится?

В первую очередь, представительный орган муниципального образования. Он избирается населением, представляет его интересы и принимает от его имени решения в пределах своей компетенции. В небольших по численности муниципальных образованиях (до 300 избирателей) функции представительного органа может выполнять сход граждан.

Глава муниципального образования может быть избран населением или депутатами представительного органа. Он может возглавлять местную администрацию. Это орган, который занимается повседневными делами, реализует решения, принятые представительным органом. Но устав муниципального образования может предусматривать и иной вариант: глава местной администрации является наёмным менеджером, который назначается по конкурсу.

Важную роль играет контрольный орган муниципального образования, прежде всего в надзоре за использованием средств муниципального бюджета.

Каковы источники его пополнения? Налоговые поступления, доходы от использования муниципальной собственности, самообложение граждан (разовые платежи для решения какого-то конкретного вопроса). А также субвенции и субсидии из государственного бюджета. Попробуйте, кстати, разобраться, чем они отличаются друг от друга.

На 1 января 2017 года в России насчитывалось 22 327 муниципальных образований. Что собой представляет то из них, в котором живёте вы? Какие органы местного самоуправления в нём действуют? В каких формах население может участвовать в управлении своим муниципальным образованием?