Федеративное устройство России

Ранее мы подробно говорили о форме государства. Вспомним, что одной из её составляющих является форма государственного устройства. Она характеризует внутреннюю территориальную организацию государственной власти, определяет уровень политической самостоятельности (автономии) отдельных территориальных единиц.

Если отдельные части государства сохраняют суверенитет, то это – конфедерация. Среди современных государств конфедеративных нет. Вопрос о том, можно ли считать конфедерациями некоторые межгосударственные союзы (например, Европейский союз), пока является предметом дискуссий политологов.

Если административно-территориальные единицы государства не имеют политической самостоятельности, оно является унитарным. В нём существует единая система органов государственной власти, основанная на достаточно жёсткой вертикальной иерархии. То есть нижестоящие органы подчиняются вышестоящим.

Хотя и в унитарных государствах могут быть созданы автономные образования на национальной основе. Их самостоятельность проявляется в основном в сфере развития языка и культуры компактно проживающего на данной территории народа.

В количественном отношении унитарные государства в современном мире преобладают. Но и федеративных государств достаточно много.

Федерация – сложное государство, состоящее из частей, которые являются государственными образованиями. Это означает, что они имеют ограниченный государственный суверенитет. Его объём может очень сильно отличаться в разных государствах. Обычно в федерациях существует двухуровневая система органов государственной власти. Их полномочия чётко разграничены и чаще всего закреплены в конституциях. Субъекты федерации имеют свои конституции и законы, часто могут устанавливать собственное гражданство наряду с общефедеральным.

Исследователи выделяют достаточно много критериев для классификации федераций. Назовём три из них.

По способу образования выделяют федерации договорные и конституционные. Договорная федерация (иначе её называют союзной) – результат объединения нескольких ранее суверенных государств.

Примерами такого рода могут быть США, СССР, Объединённые Арабские Эмираты. При желании вы можете вспомнить или узнать, каким образом образовались эти федеративные государства.

Конституционная федерация образуется, когда в унитарном государстве происходит процесс децентрализации. То есть автономия отдельных частей закрепляется конституционно. Так произошло в разное время в Бразилии, Индии, Германии, Югославии… И в России.

Российская империя была унитарным государством. На официальном уровне это выражалось в лозунге «единой и неделимой России». Но в многонациональной стране такой подход рано или поздно должен был вызвать серьёзное недовольство населения и национальных элит. Одной из задач Первой российской революции (1905–1907 годов) являлось решение национального вопроса. После Октябрьской революции, 2 ноября 1917 года, Совет народных комиссаров принял Декларацию прав народов России. Среди выделенных в ней четырёх принципов национальной политики советского государства было и «право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства».

Впервые федеративное устройство российского государства было провозглашено Учредительным собранием. 6 января 1918 года оно приняло Постановление о государственном устройстве России: «Государство Российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой…»

Учредительное собрание было распущено, и его решения в силу не вступили. Но идея федерации не была уничтожена вместе с ним. 12 января этого же 1918 года III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

В ней заявлялось, что «Советская Российская Республика учреждается <…> как федерация советских национальных республик». Федеративная форма государственного устройства была закреплена и в первой Конституции РСФСР.

После образования Советского Союза для России сложилась весьма интересная ситуация. Она была федеративной республикой в составе федеративного государства.

Следует иметь в виду, что в условиях советского политического режима, особенно с конца 1920-х годов, какая-либо автономия как республик СССР, так и субъектов федерации РСФСР, была фикцией. Хотя в общесоюзных конституциях и сохранялось право свободного выхода союзных республик из состава СССР.

Разными способами могут образовываться субъекты федерации. По этому критерию выделяют территориальные, национальные и смешанные (национально-территориальные) федеративные государства. В Бразилии, Мексике, США, ФРГ субъекты федерации образованы на основе географических, исторических или экономических особенностей. В национальных федерациях – Бельгии, Индии, в прошлом – СССР – отдельные части выделены на основе проживания в них различных народов.

Россия является смешанной федерацией.

Часть её субъектов образована на основе национального принципа: 22 республики, 1 автономная область и 4 автономных округа. 9 краёв, 46 областей и 3 города федерального значения – субъекты федерации, выделенные по территориальному принципу. (Все количественные данные – по состоянию на середину 2018 года).

Ещё один критерий классификации – конституционно-правовой статус субъектов федерации. Он может быть одинаковым, когда объём полномочий у субъектов равный, чаще всего они имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти. Такую федерацию называют симметричной. Она характерна, например, для Австрии, США, Федеративной Республики Германии.

В асимметричной федерации субъекты имеют различный статус. Например, в Индии штаты и 2 союзные территории имеют собственное правительство, избираемое населением. А ещё 5 союзных территорий находятся под прямым управлением президента Индии. Он назначает их глав – администраторов. Похожее различие существует и в статусе провинций и территорий Канады.

Определить, какой федерацией по этому критерию является Россия, не очень просто. Конституция однозначно заявляет о равенстве всех субъектов федерации. Но симметрия федеративного устройства Российского государства многоуровневая. То есть абсолютно равное правовое положение имеют те субъекты федерации, которые находятся на одном статусном уровне, – республики, края, области, города федерального значения, автономные округа. А вот между уровнями де-факто существует определённая асимметрия. Например, республики имеют право устанавливать свой государственный язык наряду с русским. Их Основные Законы носят названия Конституции (в остальных субъектах федерации – Уставы).

Равенство субъектов федерации – один из принципов федерализма в России. Назовём и другие. Они изложены в 3 пункте 5 статьи Конституции: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

Государственная целостность страны обеспечивается тем, что государственный суверенитет принадлежит только Российской Федерации. Субъекты не имеют права выхода их состава федерации. Кстати, на всякий случай запомните, что выход из состава государства называют сецессией (от латинского secedo – «ухожу»). В России – единое гражданство, единый государственный язык (русский). А также единое экономическое пространство. То есть в стране проводится единая денежная и налоговая политика, не может быть каких-либо таможенных барьеров.

Принцип единства системы государственной власти проявляется прежде всего в единстве её органов. Федеральное право обладает верховенством в отношении законодательства субъектов федерации. Президент Российской Федерации может приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов, если они противоречат Конституции и федеральным законам. В большей своей части централизованной является судебная система государства. Об этом мы ещё будем говорить.

Право народов на равенство и самоопределение, в том числе создание собственного государства – один из общепризнанных принципов международного права. Под народом в данном случае понимается не столько этническая, сколько территориально-политическая общность, то, что сейчас принято называть гражданской нацией. «Российский народ», «российская нация» – это все граждане России (независимо от национальности). Конституция определяет право народов России на самоопределение не как право на государственность, а как наличие равных условий для развития национального языка и культуры всех этнических групп, в том числе и малочисленных.

И ещё один принцип – разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов – рассмотрим подробнее. Этому вопросу посвящены статьи 71, 72 и 73 Конституции.

Итак, к исключительному ведению Российской Федерации относится следующее.

В сфере политики: принятие и изменение Конституции России и федеральных законов; вопросы гражданства; регулирование прав и свобод граждан, национальных меньшинств; установление системы и формирование федеральных органов власти; государственные награды и почётные звания Российской Федерации.

В международных отношениях: проведение внешней политики России; обеспечение обороноспособности и безопасности страны; защита государственной границы.

В сфере экономики: управление федеральной собственностью; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование; денежная эмиссия; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; энергетическая система страны, федеральный транспорт, информация и связь, космические программы; производство оружия и военной техники, ядовитых и наркотических веществ.

В сфере права: судебная система и прокуратура; уголовное, гражданское и процессуальное законодательство; регулирование вопросов интеллектуальной собственности; амнистия и помилование.

В ведении Российской Федерации находятся также метеорологическая служба, геодезия и картография, система мер, весов и исчисления времени, официальный бухгалтерский и статистический учёт.

Немало… Но каждую из названных позиций можно логично обосновать. Попробуете объяснить, почему федеральные органы власти наделены именно этими полномочиями?

Ряд вопросов находится в совместном ведении федерации и её субъектов.

В сфере внутренней и внешней политики: защита прав и свобод человека, среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; международные и внешнеэкономические связи субъектов федерации, выполнение международных договоров России.

В социально-экономической сфере: установление общих принципов налогообложения; владение, пользование и распоряжение природными ресурсами; охрана окружающей среды, памятников истории и культуры; общие вопросы образования, науки, культуры, спорта, развития здравоохранения; социальная защита населения и социальное обеспечение; борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями.

В сфере права: соответствие правовых норм субъектов Конституции России и федеральным законам; обеспечение правопорядка и общественной безопасности; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство и законодательство об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.

С вопросами, находящимися в ведении субъектов федерации, разобраться очень просто: всё, что не относится к вышеперечисленному.

Проверьте себя: как вы усвоили материал урока.

Смело говорите, что хорошо, если:

·        вы можете объяснить, чем федерация отличается от других форм государственного устройства;

·        понимаете, почему Российскую федерацию называют смешанной, конституционной и симметричной с элементами асимметрии;

·        можете назвать и кратко охарактеризовать, по крайней мере, 5 принципов федерализма в России;

·        легко различите вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации и совместном ведении Федерации и её субъектов.